Фото: Helloquence

Фото: Helloquence

Чи стануть префекти новими прокурорами та чому Львівщина проти

1161 0
Префекти мають виконувати функції нагляду за місцевим самоврядуванням.

Місяць тому президент Володимир Зеленський зареєстрував законопроєкт про зміни до Конституції, що стосуються децентралізації. Початкова версія проєкту викликала шквал критики і президент відправив її на доопрацювання. А ще пізніше оновлений законопроєкт взагалі відкликав – відправив на ще одне доопрацювання. Посадовці і експерти найбільше розкритикували нову посаду – префекта. У ток-шоу «Реформи без ілюзій» на Tvoemisto.tv експерти і чиновники пояснювали, що не так з посадою префекта та що варто врахувати у оновленому законі.

Читайте також: Чому селянам вигідне створення Львівської агломерації

Чому посада префекта викликає шквал обговорень і чи потрібна вона взагалі?

Тарас Баранецький, експерт із децентралізації, директор «Агенції регіонального розвитку»

Законопроєкт про зміни до Конституції зародився значно раніше, до Нормандської зустріч і він не був прямим наслідком зустрічі. Законопроєкт вносив президент Петро Порошенко у 2015 році. Щоб завершити реформу децентралізації у найкоротший термін Володимирові Зеленському потрібно було внести зміни до Конституції. До крайніх змін є певні зауваження і вони стосуються насамперед корпоративних інтересів. Багато асоціацій бояться нагляду з боку префекта. На мою думку, навколо теми децентралізації багато пліток, непорозумінь і різних політичних спекуляцій. В цьому році будуть чергові місцеві вибори і це хороша тема для піару.

Із 2015 року, коли розпочалася децентралізація, створили перші об’єднані громади і передали значні фінанси на базовий рівень. Ще тоді всі мали зрозуміти, що нагляд за повноваженнями і ресурсами необхідний. Із 2010 року нагляду взагалі нема, бо зі зміною Кримінального кодексу усунули такі повноваження прокуратури. Наразі немає структури, обов’язок якої наглядати за законністю діяльності і актів органів місцевого самоврядування. Це сприяє беззаконності. Тому логічно, що такі повноваження матиме префект.

Префектами мали би ставати люди, які приїжджають працювати три роки у певний регіон, де вони не народились і не жили. Обов’язково особи з хорошою освітою і досвідом як у судді адміністративного суду.

Зміни до Конституції містять зміну адміністративно-територіального устрою. Префект мав би бути не в кожному теперішньому районі, а в суттєво укрупнених районах – округах. Також такий посадовець не зможе напряму звільнити міського голову. Є три порушення голови, через які префект може звернутися до президента і Конституційного суду. У законі мають прописати процедуру подання префектом в суд, яка займатиме сім днів.

Читайте також: Що буде з територіями Львівщини, які не створять ОТГ до 2020 року

Державна модель з префектами найкраще працює в Франції. Я не бачу великих загроз в посаді префекта, у тих змінах до Конституції, запропонованих президентом.

Румунія проходила схожий шлях і у них посада префекта політизована. Зараз румунський адміністративний устрій критикують за надмірну централізацію, сліпе копіювання французького досвіду у минулому та невдалі спроби його реформування. Чи загрожують нам такі наслідки?

Якщо говорити про фінансову децентралізацію, то ця посада не може ніяк на неї вплинути. Може бути вплив на політичну і правову. Теоретично, ця посада може забезпечити централізацію. Але зараз ми маємо місцеві держадміністрації, які контролюють певні аспекти органів місцевого самоврядування і в той же час мають функцію виконавчого органу районних і обласних держадміністрацій. Це створює конфлікт інтересів.

У Асоціації міст кажуть, що за запропонованими змінами держава не фінансуватиме освіту, культуру і спорт. Що Ви про це думаєте?

Я такої норми не бачив. Проте важливий аспект, який був у законі – держава компенсує всі збитки органам місцевого самоврядування, понесені через прийняття державою неефективних рішень.

Що має залишитись у доопрацьованому законі?

Має бути нова одиниця округ – ланки у адмінтерусторії, де зосереджуватиметься державна влада і нагляд в особі префектів. Спеціальний статус має бути лише в Києва як у столиці.

І досі дискусійний аспект у обов’язках, повноваженнях і взагалі доцільності створення окружної ради. Адже всі повноваження мають органи місцевого самоврядування і громади. За інформацією від тих, хто займався внесенням змін у цей законопроєкт: під окружну раду буде створений окремий закон за яким її створюватимуть на тих територіях, де органи місцевого самоврядування базового рівня не можуть вирішити свої проблеми. Я вважаю, що окружні ради можуть гальмувати розвиток. Якщо є аргументи, чому вони потрібні – ці думки мають донести до людей.

Читайте також: Якими можуть стати межі Львова після створення Львівської ОТГ

Чому асоціація категорично проти посади префекта?

Володимир Хрущак, комунікаційний менеджер «Асоціації міст України»

«Асоціація міст України» не виступає категорично проти нагляду за органами місцевого самоврядування. Ми вважаємо, що в Україні достатньо контролюючих органів, які відстежують ситуацію і можуть зупиняти судовими рішеннями будь-які рішення органів місцевої самоврядування.

Посада префекта не потрібна нам взагалі. Префект є головою виконавчої влади і водночас так званим прокурором. Всі посадові повноваження не були виписані у Конституції, як і відповідні законодавчі акти. Щоб прийняти закон про префекта, не потрібно 300 голосів депутатів ВР, а набагато менше. Відповідно, його можна наділити дуже «драконівськими» повноваженнями. Проти цієї посади теж  виступають європейські донори, які підтримують реформу децентралізації. 

Також, у попередніх варіантах проєкту держава знімала з себе фінансування освіти, охорони здоров’я, культури і спорту. Ми проти цього. А хто має фінансувати? За кошти на місцях це неможливо робити.

Щоб новий етап децентралізації був успішним, влада має сісти за стіл перемовин із експертним середовищем і організаціями, які проводили реформу всі п’ять років. Бо чиновники навіть не намагалися зробити це. Натомість казали, що законопроєкт розробляли найкращі правники України. А він викликав обурення і у нас, і за межами України.

Для Львівщини важливо, щоб майбутні зміни збалансували центральну і місцеву владу так, аби ніхто не перетягував ковдру на себе і не мав надмірних повноважень.

Чому облрада проти деяких пунктів у попередньому законопроєкті? Це політичне рішення?

Юрій Гудима, заступник голови Львівської обласної ради

Є багато незрозумілих моментів.

Читайте також: Якими можуть стати межі Львова після створення Львівської ОТГ

Обласна рада боїться втратити фінансовий ресурс і владу?

Облрада не боїться втратити фінансовий ресурс. Ми не проти, ми хочемо розуміти, що відбувається. Зараз за законодавчими актами облрада має право висловити недовіру представникам виконавчої влади, голові райадміністрації чи обладміністрації. А з появою префекта – з’являється зворотній механізм. Він може зробити подання про призупинення повноважень міського голови. Людина президента має бути в регіоні, але не з надмірними повноваженнями.

За попереднім законопроєктом, префектів планували обирати на три роки. Але коли змінюється керівник, тоді йде і вся команда. А за цей час люди тільки напрацюють стратегію і вивчать регіон.

Процес децентралізації мають завершити до 2021 року. Але нема дорожньої карти, чіткого плану на 5, 10, 20 років. Останню версію законопроєкту приймати не можна. Нам мають чітко пояснити, чим будуть займатися окружні ради і префекти. Також ми вважаємо, що для гірських територій, які є на Львівщині, потрібний окремий округ.

А як у інших країнах?

Децентралізація у Словаччині

Конституція передбачає самоврядування на рівні громад та «вищих територіальних одиниць», якими є самоврядні краї. Адміністративний устрій визначається законами. Конституція не передбачає існування органів, які наглядали б за місцевим самоврядуванням. Самоврядні краї мають власні виборні представницькі органи на чолі кожного краю стоїть голова (політична посада). Він має повноваження представляти край у відносинах з урядом чи іншими самоврядними краями. Депутатів та голову краю обирають кожні чотири роки. Голову краю обирають на прямих виборах. Повноваження громад та самоврядних країв визначаються не конституцією, а законами.

На рівні округів самоврядування відсутнє – на цьому рівні існують окружні уряди як місцеві органи державної адміністрації, підпорядковані міністерству внутрішніх справ. Сфери повноважень окружних урядів: цивільний захист населення, мобілізація на час війни та природних катастроф, оборона, ведення кадастру, захист довкілля, сільське господарство, лісництва. Також вони надають послуги для громадян пов’язані з веденням кадастру, реєстрацією підприємців, автомобілів, видачею паспортів, водійських прав.

У процесі реформування органи місцевого самоврядування стали цілком незалежними від органів держадміністрації. Лише прокуратура має повноваження вимагати скасувати рішення рад громад чи регіонів у суді. І тільки державні аудитори мають право перевірити діяльність місцевого самоврядування. Співпраця між громадами та окружними урядами є виключно добровільною. 

Читайте також: Район Львівський. Що ще змінить децентралізація у нашій області

Досвід Румунії

За Конституцією право на самоврядування мають комуни, міста та муніципії. Там обирають місцеві ради та прімарів (мерів). Їхніх повноважень та спосіб обрання визначається не Конституцією, а законами. Уряд призначає у кожен повіт та муніципій Бухарест префекта, як свого представника на місцевому рівні. Його обов’язок організувати через префектури надання громадянам послуг міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (видачу паспортів, водійських прав, реєстрацію автомобілів тощо). Крім того, префекти можуть оскаржувати в адміністративних судах незаконні, на їхню думку, акти, прийняті повітовою радою, прімаром або радою комуни чи міста. На час розгляду їхня дія призупиняється. Однак, Конституція підкреслює, що префект не підпорядковується прімарам чи повітовим радам.

Зараз самоврядування встановлено лише на нижчому рівні громад – комун, міст і муніципіїв. Румунії потрібна бюджетна децентралізація, щоб збільшити власні доходи громад та повітів.

У сусідній Польщі

2478 гмін (громад), 66 міст зі статусом повіту (зручніше вважати просто гмінами), 314 повітів та 16 воєводств.

Самоврядування на всіх трьох рівнях адміністративного устрою. До 1999 року самоврядування (тобто можливість обрання виконавчих органів виборцями) було лише на рівні гміни.

У громадах (гмінах) представницьким органом є рада (рада гміни, рада міста), а виконавчим одноосібно війт (у випадку сільської гміни), бурмистр або президент (у містах). Уряд гміни та міський уряд  – структурні одиниці, що допомагають війту, бурмистру чи президенту виконувати їхні завдання. Гміни можуть об’єднувати кілька містечок чи сіл. Війта, бурмистра обирають на прямих виборах.

Воєвода – представник уряду у воєводстві, призначається урядом. За конституцією воєвода та прем’єр-міністр мають функцію нагляду за діяльністю місцевого самоврядування у Польщі. Сейм за пропозицією прем’єра може розпустити представницький орган гміни, повіту чи воєводства у разі порушення ним Конституції чи законів. Допоміжною структурою воєводи є воєводський уряд. Він надає послуги громадянам та іноземцям: видає паспорти, дозволи на проживання, дозволи у сфері будівництва.

Читайте також: Брюховичі, Винники, Рудне. Хто ще може стати частиною Львова

Самоврядування встановлено на всіх трьох рівнях адміністративно-територіального устрою громад, повітів, воєводств. Водночас, воєводи мають функцію адміністративного нагляду, якою активно користуються: скасовують дію актів органів місцевого самоврядування, якщо вони суперечать Конституції чи законам. Посада воєводи політизована. Важлива роль воєводи зрівноважена фінансовими можливостями воєводського самоврядування. Можливі конфлікти між самоврядуванням і воєводами вирішуються в адміністративних судах.

Наталія Лазарович

Повна або часткова републікація тексту без письмової згоди редакції забороняється і вважається порушенням авторських прав.

Проєкт «Реформи без ілюзій» реалізується за підтримки проєкту USAID «Медійна програма в Україні», яка виконується міжнародною організацією Internews.

Реформи без ілюзій